Blog Sivitas

Hasil penelitian LIPI mengenai Strategi Pembaruan Agraria untuk Keadilan dan Pengurangan Kemiskinan tahun 2011 2013 melihat ada persoalan hukum, kebijakan dan kelembagaan yang sifatnya kronis dan sistemik dalam pengelolaan sumber daya agraria yang perlu dibenahi, sebelum mengimplementasikan program berbasis agraria baik itu untuk tujuan keadilan (mengurangi ketimpangan penguasaan lahan); mengurangi kemiskinan; ataupun untuk tujuan lain (administrasi pertanahan). Demikian juga banyak kajian lain yang menunjukkan permasalahan yang sama.

Sebagai sumber agraria yang paling penting, tanah merupakan sumber produksi yang dibutuhkan sehingga ada banyak kepentingan yang menginginkannya. Perkembangan penduduk dan kebutuhan yang menyertainya semakin tidak sebanding dengan luasan tanah dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya yang tidak pernah bertambah bahkan semakin berkurang dari waktu ke waktu--. Karena itulah, tanah dan segala kekayaan atau sumber daya agraria di dalamnya selalu menjadi ajang perebutan berbagai kepentingan yang senantiasa menyertai kehidupan manusia. Petani membutuhkan tanah sebagai sumber penghasilan dan keluarganya, masyarakat lain membutuhkan tanah untuk tempat tinggal dan tempat berusaha, pemerintah membutuhkan tanah untuk kepentingan pembangunan, para pengusaha membutuhkan tanah untuk membangun ekonomi melalui ekstraksi sumber daya alam maupun untuk mendirikan pabrik-pabrik yang akan menjadi sumber lapangan kerja, dan tidak jarang pula tanah dijadikan alat spekulasi karena harga tanah yang selalu menunjukkan kecenderungan naik, karena limitasi luasannya tersebut. Tak heran jika sejak jaman dahulu kala, tanah selalu menjadi objek yang diperebutkan, selalu ada sengketa mengenai tanah, selalu ada konflik yang berkaitan dengan tanah dan sumber daya agraria yang dikandungnya.

Konteks ini terjadi tidak hanya dalam lingkup lokal dan nasional, tapi sudah dalam konteks global. Perebutan sumber daya yang semakin sedikit, sementara pertumbuhan penduduk dan kebutuhan akan makanan dan energi yang semakin meningkat membuat banyak negara-negara yang secara kapital kuat mencari lahan-lahan baru untuk sumber makanan dan energi di negara lain yang lahan dan sumber daya alamnya masih melimpah. Semakin banyaknya investasi dalam bidang food and energy, misalnya melalui kebijakan ekonomi yang dijalankan pemerintah memberikan gambaran akan hal ini bahwa perebutan kepentingan akan lahan dan sumber daya agraria di Indonesia, tidak hanya muncul dari pihak-pihak di dalam negara Indonesia sendiri, tapi juga dari pihak asing. Kompleksitas konflik kepentingan menjadi semakin besar dan rumit dengan semakin meluasnya pihak yang terlibat ini.

Di level negara, sebagai bentuk pelaksanaan pemerintahan, baik di tingkat pusat maupun daerah; pemerintah selalui memiliki skema atau program-program yang ditujukan untuk mensejahterakan rakyat (Li, 2007). Menjadi sebuah gejala akan adanya sesuatu yang perlu dievaluasi ulang dan dibenahi apabila kemudian banyak dari program berbasis agraria yang tidak berhasil memenuhi target yang ingin dicapai. Misalnya ketika program berbasis agraria diharapkan bisa menurunkan angka kemiskinan di wilayah perdesaan, namun setelah beberapa waktu pelaksanaan program tidak terjadi perubahan yang berarti bagi masyarakat yang menjadi penerima manfaat. Setiap program yang tidak berhasil memerlukan evaluasi untuk mengetahui dimana letak kekurangan atau hambatan dari program pemerintah tersebut. Mengenai program-program agraria yang tidak optimal atau bisa dikatakan kurang berhasil bisa dilihat dalam banyak literatur agraria yang ada (Mulyani, dkk, 2011; Fauzi-Rachman, 2011; Wiradi, 2009).
Pendekatan ekonomi politik yang digunakan negara untuk mengelola sumber daya alam menjadi titik tolak muncul dan berkembangnya ataupun berakhirnya konflik agraria. Karena itulah rangkaian penjelasan tentang ekonomi politik yang berlaku sejak masa kemerdekaan menjadi penting untuk memberikan gambaran akar konflik. Sebelum masa kemerdekaan, jelas terlihat bahwa pola penjajahan menjadikan tanah dan sumber daya agraria sebagai alat eksploitasi pemerintah Kerajaan Belanda melalui pemerintah Hindia Belanda di seluruh wilayah Indonesia saat itu. Konsep-konsep hak atas tanah yang digunakan pun adalah yang semata dapat memberikan keuntungan sebesar-besarnya bagi negara seperti domein verklaring yang menyatakan bahwa tanah-tanah yang tidak ada bukti kepemilikannya adalah milik pemerintah Hindia Belanda, atau pemberian hak erfpacht yang menjadi privilege khusus pemerintah Hindia Belanda, yang pemberian ijinnya juga kerap dipenuhi praktek kolusi dan koruptif. Bentuk-bentuk pengelolaannya pun memang ditujukan untuk mengambil hasil produksi sebesar-besarnya untuk keperluan pemerintah Hindia dan Kerajaan Belanda, seperti kebijakan tanam paksa.
Karena itulah di masa paska kemerdekaan Indonesia tahun 1945, para pendiri negara bersepakat untuk merangkum dasar dan landasan pengelolaan sumber daya alam dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang mengandung dua konsep besar dalam pengelolaan sumber daya agraria di Indonesia yaitu: pertama, bahwa semua daratan, perairan dan udara yang meliputi wilayah Indonesia berikut semua kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara. Kedua, bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya tersebut dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Sesungguhnya telah jelas dari pasal di atas bahwa tujuan utama dari pengelolaan sumber daya agraria adalah sebesar-besar kemakmuran rakyat. Adapun mekanisme yang disediakan adalah melalui penguasaan dan pengaturan oleh negara. Jadi Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 mengandung tujuan dan mekanisme pengelolaan sumber daya agraria di Indonesia.

Sayangnya, hingga hampir 54 tahun diberlakukannya UUPA, kekusutan peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan sumber daya alam dan administrasi pertanahan yang saling inkonsisten secara vertikal maupun horizontal pada akhirnya menimbulkan banyak praktek mal-administrasi yang menjadi bumerang bagi instansi pengelola pertanahan. Pada awalnya, pemberian ijin atau pemberian hak-hak seperti hak guna usaha atau hak guna bangunan juga banyak disalah gunakan untuk kepentingan lain, atau untuk kepentingan spekulasi. Di daerah perkotaan atau wilayah pengembangan wilayah kota misalnya, hak guna usaha banyak dimintakan untuk tanah-tanah yang kemudian dibiarkan terlantar, dan tidak ada sanksi terhadap praktek ini.

Dari sisi instansi berwenang, pemberian ijin HGU untuk jangka waktu yang panjang, tanpa kejelasan sanksi apabila tidak sesuai peruntukan atau apabila tanah diterlantarkan telah menimbulkan kegamangan bagi instansi pengelola untuk mencabut ijin-ijin yang tidak sesuai peruntukkan karena banyak dari perusahaan yang dicabut ijinnya kemudian mengajukan perkara perdata atas pemutusan kontrak secara sepihak. Padahal apabila klausul peruntukan pemberian hak jelas atau jika merujuk pada peraturan UUPA, maka tidak seharusnya instansi pemberi hak menjadi khawatir.

Kekusutan hukum juga menjadi jalan bagi praktek-praktek kolutif dan koruptif untuk mendapatkan hak-hak atas tanah bagi pemilik modal. Demikian juga tiadanya koordinasi antara instansi-instansi yang berwenang menimbulkan banyak penerima hak atau ijin pengelolaan sumber daya agraria yang bertindak melebihi hak yang telah diberi. Misalnya banyak kasus dimana perusahaan penerima hak guna usaha perkebunan yang mengusahakan perkebunan melebihi batas luasan tanah yang diberikan ijin. Bahkan dalam kenyataannya dengan berbekal hak guna usaha tersebut banyak perusahaan yang justru mengusir masyarakat setempat yang telah tinggal dan menggarap di lokasi hak baru itu, ini juga dikarenakan aturan yang saling inkonsisten menyebabkan banyak pemain yang koruptif dan kolutif dan berupaya memanipulasi hukum dalam proses pemberian ijin atau pemberian hak pengelolaan sumber daya agraria.
Namun di luar permasalahan itu, instansi-instansi pengelola yang sangat sektoral ini justru telah menjadi instansi-instansi yang hanya berpikir bahwa sektornya yang paling benar dan sektor yang lain harus mengalah di dalam wilayah yang menjadi kewenangannya. Ego-sektoral semacam ini juga menjadikan kebuntuan dalam konteks koordinasi antar lembaga pengelola sumber daya agraria yang terus berlanjut hingga kini.

Keadilan agraria jelas merupakan mandat UUD 1945, namun seringkali negara dihadapkan pada pilihan sulit manakala di satu sisi memiliki kewajiban untuk mewujudkan keadilan agraria sebagai kewajiban konstitusional, namun di sisi lain ada lagi kewajiban negara untuk terus melakukan pembangunan. Pada pemerintahan terdahulu, pilihan kebijakan untuk memilih kewajiban melaksanakan pembangunan telah memperlihatkan dampak yang luar biasa besar, ketika proses tersbeut justru melahirkan banyak konflik berkelanjutan.

Persoalan juga semakin kompleks ketika kebijakan yang dibuat untuk menjawab tantangan global justru menghadirkan permasalahan agraria yang baru, yaitu permasalahan pengadaan tanah dalam skala besar untuk kebutuhan pembangunan infrastruktur, pengembangan wilayah, pembangunan perkebunan-perkebunan berdalih keberlanjutan pangan dan energi; atau semua yang dikenal dengan istilah land grabbing. Sebagai sebuah fenomena baru, pengambil-alihan tanah ini sudha mulai dirasakan dampaknya oleh masyarakat id berbagai daerah yang menjadi fokus lokasi pengembangan energi dan pangan, misalnya di Merauke dengan kebijakan Merauke Integrated Food and Energy Estate (MIFEE).

Berbagai tantangan yang dihadapi dalam melakukan pembaruan agraria memang membutuhkan penyelesaian yang menyeluruh, tidak dapat dilakukan sepotong-sepotong, atau "piecemeal improvement" (Wiradi, 2014). Karena itulah Kelompok Kajian Agraria LIPI merekomendasikan berbagai alternatif solusi yang menyeluruh, dimulai dari pembenahan normatif, institusional dan praktek di lapangan dalam melakukan reforma agraria.
Salah satu langkah pertama yang perlu dilakukan adalah negara, dalam hal ini pemerintah yang saat ini berkuasa perlu untuk mengakui adanya permasalahan struktural yang kronis sehingga diperlukan pembenahan peraturan perundang-undangan pengelolaan Sumber Daya Agraria secara menyeluruh di level UU hingga ke peraturan pelaksana. Pembenahan yang dimulai dari proses review, sinkronisasi dan revisiperaturan perundang-undangan pengelolaan sumber daya alam menjadi pilar utama perubahan kebijakan jangka menengah dan panjang yang bertujuan mengembalikan orientasi kebijakan ekonomi dan pengelolaan sumber daya alam sesuai amanat UUD 1945. Dengan demikian, proses ini secara vertikal harus merujuk pada Pasal 33 UUD 1945, TAP MPR RI No. IX/MPR/2001 tentang Pembaharuan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

Pembenahan ini mencakup di level kebijakan makro dan kebijakan mikro, baik yang sifatnya per kementerian, maupun yang sudah diberikan kewenangannya pada pemerintah daerah kabupaten/kota. Dengan demikian proses review dilakukan di level Undang-undang, maupun di level peraturan pelaksana di bawah UU. Keluaran proses review adalah usulan pencabutan aturan yang memang bertentangan dengan UUD 1945, maupun revisi dari UU atau peraturan pelaksana yang saling tumpang tindih dan inkonsisten, dengan tetap memperhatikan kesesuaian dengan UUD 1945.

Selama negara tidak mengakui adanya permasalahan ini maka sampai kapanpun negara tidak akan melakukan pembenahan atas masalah yang muncul. Pengakuan negara ini juga mencakup pada bentuk-bentuk revisi kebijakan masa lalu yang merugikan masyarakat, menimbulkan konflik dan ketidak adilan bagi warga negara.

Jakarta, 8 April 2014.

about author

Lilis Mulyani SH, MPL.

197609012000032001

Biro Organisasi dan Sumber Daya Manusia

Komentar (0)

Bagaimana Reaksi Anda Tentang Blog ini?


Tinggalkan Komentar

gambar

Komentar di Facebook
jQuery cookie Style Colors Switcher